הבנה של קביעת מדיניות חינוך ושינויי מדיניות במדינות באמריקה: לימוד מתיאוריית מדיניות עכשווית
McLendon et al., 2014
שניים ממחברי הפרק הזה כתבו לפני כמה שנים על השינויים העצומים במדיניות שנראה כי הציפו את כיתות גן עד י"ב ומגזרים של השכלה גבוהה באמריקה מאז אמצע שנות ה-80. אנחנו ציינו כי במערכת החינוך אימצו המדינות סטנדרטים חדשים לתכנית לימודים, הוציאו תכניות הכשרת מורים חדשניות, ביססו תכניות חדשות לאומדן ולאחריות, ערכו ניסויים בתכניות תמריצים הקושרות בין תמורה למורים לבין ביצוע תלמידים, ניהלו מאות משפטים פיננסיים בית ספריים והיו עדים לעלייה ולנסיגה – ולעלייה מחדש – של יוזמות "רפורמה" אחרות רבות מספור ברמה לאומית, מדינה ומקומית.
בהשכלה הגבוהה, התברר כמרתק באותה המידה שהתקופה בין 1980 ל-2005 הייתה תקופה של שינוי דרמטי בנוף של המדיניות. ממשלי מדינה התנסו בשפע של תכניות פיננסיות חדשות לחינוך על-תיכוני כולל תכניות חסכון של מכללות, תכניות תשלום מראש של שכר לימוד ותכניות מלגות הצטיינות נרחבות כגון תכנית מלגת HOPE הפופולארית שהחלה בג'ורג'יה בתחילת שנות ה-80 ופועלת כיום ב-13 מדינות אחרות.
מדינות גם התנסו בתכניות אחריות וממשליות חדשות יותר. במהלך תקופה זו, למשל, היו מדינות עדות לעלייה של "מכללות בזיכיון" ולאימוץ ולהתפשטות של מנדט מימון על פי ביצוע בהשכלה הגבוהה אשר בפעם הראשונה קשר חלק קטן מהמימון הציבורי לביצוע של המכללות והאוניברסיטאות. נוסף על אי היציבות של התקופה, החלה לרדת ההוצאה של כל מדינה על השכלה גבוהה יחסית לרישומי תלמידים לפי הכנסה לנפש וגודל התקציב. יחד, התפתחויות אלה ואחרות הובילו חוקרים לסכם את הכניסה לתמונה של תנועת "הפרטה" בהשכלה הגבוהה הציבורית. לאחר שבחנו את הטבע של מגמות מדיניות בחינוך כאלה ואחרות, הצהרנו כי "נדיר שסטודנטים של מדיניות חינוך חיים בתקופה דינמית יותר מאשר התקופה הנוכחית".
בשעה שאנו כותבים היום, אנו מוצאים כי הואץ קצב השינוי של מדיניות החינוך ולא האט. לרשימה של התפתחויות ראויות לציון שנדמה כי הן מעצבות מחדש את האקלים של מדיניות למערכת החינוך ולהשכלה הגבוהה אפשר להוסיף את הנקודות הבאות:
1. יישום של סטנדרטים של מדינה ללימודי ליבה משותפים במתמטיקה ובאנגלית אשר מגדירים את הידע ואת המיומנויות שתלמידים צריכים לרכוש מגן עד י"ב כדי לסיים תיכון מוכנים להצלחה בקריירות הדורשות רמת כניסה, בקורסי מבוא עיוניים במכללות ובתכניות להכשרת עובדים.
2. פעילות מתמשכת – ומחלוקת – הנובעת מכתבי ויתור הפוטרים מדינות מדרישות של חוק "אף ילד לא יישאר מאחור".
3. אימוץ סדר יום על ידי 32 מדינות לפחות להשלמת לימודים במכללה להשכלה גבוהה הדורש מהמדינות ומהמכללות שלהן ליישם תכניות פעולה שבאמצעותן ישיגו עלייה משמעותית בשיעור בוגרים בקמפוסים של שנתיים ובקמפוסים של ארבע שנות לימוד.
4. ההופעה בתמונה של "מימון ביצוע 2.0" כאשר מדינות (למשל טנסי) כיוונו מחדש את כל התקציב של ההשכלה הגבוהה למוסדות על בסיס ביצוע ולא לפי רישום תלמידים, כפי שהיה מאז ההתרחבות המהירה של השכלה גבוהה ציבורית בשנות ה-50 וה-60.
למרות החשיבות הברורה של תנודות אלה ואחרות מהתקופה האחרונה במדיניות חינוך, הבנת חוקרים של הכוחות המעצבים שינוי מדיניות חינוך במדינות באמריקה היא עדיין לא מפותחת באופן מצער. אילו גורמים מניעים מדינות לעשות את רפורמות המדיניות שלהן? האם זהו מגוון דפוסי התפתחות כלכלית או סוציו-דמוגרפיים של המדינות המסבירים את ההבדלים בין מדינות במדיניות חינוך? או האם "פוליטיקה" במובחן של שחקנים פוליטיים ממסדיים, כמו קבוצות אינטרס (שדולות), תכנון והנהגה חקיקתיים, תמיכה ובחירות, מסבירים באופן מלא יותר את הדפוסים של שינוי מדיניות בחינוך? באיזו מידה תחרות או חיקוי במדינות ולאו דווקא תנאים חברתיים-פוליטיים בתוך מדינות יחידות, מסייעים לקדם שינוים אלה? כיצד בעיות זוכות לתשומת לב, פתרונות מופיעים ונושאים של סדר יום לובשים צורה לפני ממשלים?
באיזו מידה אמונות, ערכים, רעיונות ואינטרסים חשובים בקביעת תוצאות מדיניות חינוך? כיצד בדיוק הן משתנות? אם רציונליזציה ואינקרמנטליזם (התקדמות תוספתית) איבדו את הכוח הפרדיגמאטי שהן נהנו ממנו בעבר, איך אפשר להסביר שינויי המדיניות העצומים בחינוך בשלושת העשורים האחרונים? מהן ההשלכות של תמיכה יעילה במדיניות של צורות שונות אלה של שינוי המשגה? מסורתית, חוקרים התייחסו באופן שיטתי מועט מדי לשאלות אלה.
יש לציין כי מספרות המחקר עולה שמתעכבים המאמצים לבנייה, להרחבה ולבחינה של תיאוריות של קביעת מדיניות ושינוי מדיניות בחינוך. לעומת זאת, המחקר של בניית מדיניות ציבורית במדעי המדינה חווה תחייה ב-30 השנים האחרונות. מספר גורמים הביאו להתפתחות של התחום:
1. הכרה בהשפעה הגוברת של המדינות כשחקני מדיניות חשובים במערכת הפדראלית באמריקה.
2. מודעות גוברת של מגבלות הטבועות בתיאוריות קיימות של קביעת מדיניות ושל הצורך בהסברים טובים יותר.
3. התעוררות מחדש של מחקר של מוסדות פוליטיים ואיך הם עוברים שינוי מוסדי.
4. עניין מתחדש במחקר של מדיניות ציבורית במיוחד.
בין התפתחויות נבדלות אך מחזקות אלה, הופיעה תיאוריה חדשה על ההליכים של שינוי מדיני ומחשבה מחודשת על הטבע של מוסדות ממשלתיים. חשוב כי התפתחויות אלה גם הפיקו גוף מושגי גדול ומחקר אמפירי שחוקרים יכולים להשתמש בהם בבחינת שאלות לא פתורות על שינוי במדיניות בסביבות של גן עד י"ב והשכלה גבוהה.
בהמשך פרק זה נבחן את ההתאמה של ארבע תיאוריות מדיניות לסייע לארגן ולעודד מחקר עתידי על קביעת מדיניות ושינוי מדיניות בגן עד י"ב ובהשכלה גבוהה. השתמשנו בכמה אמות מידה לבחירה מתוך מסגרות המושגות בפרק זה. ראשית, העדפנו תיאוריות הממשיגות קביעת מדיניות ברמה מדינית מערכתית, על פני רמת-מיקרו של שחקנים יחידים. שנית, ביקשנו תיאוריות הדנות במפורש בבעיה של שינוי במערכות מדיניות גדולות.
לבסוף, ביקשנו תיאוריות שזכו לתשומת לב נרחבת בתחומי מדיניות מחוץ לחינוך. אמות מידה אלה הובילו אותנו לבחור בתיאוריית שלושת הזרמים, תאוריית שיווי משקל מקוטע, תאוריית קואליציה מסנגרת, ותאוריית פעפוע וחדשנות של מדיניות.
בחלק הבא נזקק את הדעות המרכזיות ונבחן את המסורות האמפירית והמושגית הקשורות לכל אחת ממסגרות תיאורטיות אלה. נזהה גם עבודות מרכזיות שיישמו או הרחיבו כל תיאוריה מאז הניסוח המקורי שלה. בחלק האחרון של הפרק נאמוד את הסיכויים ליישום כל תיאוריה במחקר עתידי על שינוי מדיניות וקביעת מדיניות בחינוך.
תאוריית שלושת הזרמים (פח אשפה מחודש)
מודל שלושת הזרמים שג'ון קינגדון פיתח לפני 30 שנה נותר היום תאוריה מדינית עכשווית מצוטטת בהרחבה ומשפיעה, גם אם נעדרת הרחבה שיטתית. המודל מבקש להסביר שינויים בקביעת סדר יום (אג'נדה) של הממשל הלאומי של ארה"ב – כלומר, איך ולמה כמה נושאים זוכים לקדימות אצל קובעי מדיניות ואילו נושאים אחרים לא. במילים של קינגדון: "כיצד נושאים מגיעים לתשומת לב של פקידי ממשל? כיצד נוצרות החלופות שמהן הם בוחרים? כיצד נקבע סדר יום ממשלתי? למה מגיע זמנו של רעיון כאשר הוא מגיע?
באמצעות מקרי בוחן ותכנית פאנל הכוללת 247 ראיונות של קובעי מדיניות על פני תקופה של ארבע שנים בתחומים של תחבורה ובריאות, הוא פיתח הסבר המנוגד למוסכמה לעלייה של נושאים על סדר היום הממשלתי. אכן, ההסבר של קינגדון לשינוי מדיניות מובחן בשלושה היבטים לפחות:
1. ההתמקדות בהליכים שלפני החלטה על ניסוח מדיניות.
2. ההסתמכות על השקפות ממדעי ארגון והתנהגות כבסיס לשינוי המשגה של מדיניות ציבורית.
3. תיאור ניסוח מדיניות כייחודי ודינמי באופן לא-טבעי.
מאפיין מבחין ראשוני של מודל שלושת הזרמים הוא העניין בהליכים שלפני החלטה של קביעת מדיניות בשם קביעת סדר יום (כלומר, איך נושאים מתחילים להיות בעיות), אפשר להבחין בכך בנפרד מבחירת מדיניות (חקיקה מוסמכת) או מביצוע החלטות מוסמכות (כלומר, יישום). לאחר שקינגדון פיתח את התיאוריה שלו, הבחינו חוקרים כי שליטה בסדר יום של מדיניות פירושה יתרונות חשובים בעיצוב תוצאות מדיניות, המחקר של קוב ואלדרס ראוי לציון בהקשר זה. אולם קינגדון היה בין הראשונים לעשות תיאוריה של תהליכים המביאים לשינוי סדר יום במקום לתאר את הגורמים התורמים למצב של סדר יום בלבד.
המאפיין המבחין השני של המודל הוא ההסתמכות הרבה על תאוריה ועל מחקר פנים שהופיעו של מחקרי ארגון בשם "קבלת החלטות פח אשפה". חוקרים של קונגרס השתמשו זמן רב במגוון עדשות של תיאוריית ארגון במחקר שלהם על מוסדות, אולם קינגדון הוסיף בפירוש למושג של ארגונים מורכבים – קבלת החלטות פח אשפה – המדגישים את הטבע המקרי של קבלת החלטות בארגונים המאופיין על ידי אי בהירות.
בהתבסס על מודל פח אשפה של בחירה ארגונית שנעשה פופולרי על ידי חוקרים קודמים, קינגדון המשיג את הממשל הפדראלי כ"אנרכיה מאורגנת", וייחס לו רבים מהתכונות הארגוניות שכהן ועמיתיו שייכו תחילה לאוניברסיטאות במחקר פורץ הדרך שלהם על קבלת החלטות במוסדות אלה. תכונות ארגוניות מרכזיות אלה כללו העדפה בעייתית, אמצעים לא ברורים והשתתפות נזילה. לאחר אימוץ רעיונות אלה כדי להתאים לסביבה של הממשל הפדראלי (במקום אוניברסיטת מחקר מודרנית), קינגדון הציג קביעת סדר יום כהליך שבו אי בהירות משתוללת, בעיות ופתרונות קשורים באופן רופף ומשתתפים נסחפים מאתר אירוע החלטה אחד לאחר לעתים קרובות באופן שניתן לנבא במידה מעטה בלבד (לדוגמה, שימוע ועדה או הצבעה כללית).
האנלוגיה של קינגדון של ממשל פדראלי עם אנרכיה מאורגנת אפשרה לו להציג קביעת סדר יום כדינמית ביותר, אף שלא עד כדי כך שלא ניתן לראות את היסודות של הסדר. מתח זה בין דינמיות וסדר מהווה מאפיין מבחין שלישי של המודל. תיאוריית שלושת הזרמים מנסחת מערכת יחסים והליכים מקריים ביותר שבהם בעיות, רעיונות (פתרונות פוטנציאליים) ופוליטיקה זורמים באופן עצמאי דרך הממשל ומשתלבים רק לעתים קרובות עם הזדמנויות בחירה כדי להעלות נושאים לסדר יום ציבורי לאומי.
מודל שלושת הזרמים שומר רבות מההמשגה המקורית של "פח אשפה" של מארץ' ועמיתיו בכך שהוא מאפיין קביעת סדר יום כנוזלי ביותר, אפילו גחמתי. אולם המסגרת המחודשת של קינגדון גם נבדלת ממודל פח האשפה המקורי בדרכים חשובות, בעיקר כפי שנראה בתיאור של התפקיד של סדר ומבנה בהתפתחות ברמה של פעילות וזרמים יחידים. לפי קינגדון: אנחנו מדגישים יותר "ארגון" מאשר "אנרכיה" בשעה שאנו מגלים את המבנים והדפוסים בתהליכים של קביעת סדר יום. כך הדיון העוקב מתמקד בשני מרכיבים עיקריים של המודל: סדרה של "זרמים" יחידים, מאורגנים פחות או יותר, של פעילות מדינית ורמה של מערכת-מאקרו.
תיאוריית שלושת הזרמים רואה בממשל הפדראלי תחום שדרכו יש שטף של שלושה "זרמים" נפרדים אך באותו הכיוון. זרם הבעיות כולל תנאים מסוימים שקובעי מדיניות בחרו כדי לפרש כבעיות. זרם מדיניות כולל רעיונות או "פתרונות" שפיתחו מומחים לאורך זמן בקהילות מדיניות שונות. אחרון, זרם פוליטי, כולל רוטינות וגם שינויים לא מתוכננים המתרחשים בנוף הפוליטי, כמו דעה ציבורית, החלפת ממשל, ופוליטיקה של קבוצות אינטרסים. שלושת זרמים אלה – בעיות, מדיניות ופוליטיקה – נעים דרך מערכת הממשל, לטענת קינגדון, באופן עצמאי זה מזה וכל אחד בהתאם למערכת של חוקים פנימיים שלו. על כן, שינוי בכל זרם נתון עשוי להתרחש בנפרד משינוי בזרמים אחרים.
ביחס לזרם בעיות, הדרכים שקובעי מדיניות לומדים על תנאים חברתיים מסוימים או נושאים יכולות לסייע לקבוע מתי תנאי עולה למעמד של בעיה. יש שלושה מנגנונים שעשויים להוביל פקידי ממשל לפרש תנאי כבעיה: אינדיקטורים, אירועים ממקדים או משוב. ביחס להגדרת בעיה, פקידי ממשל נוטים להמיר תנאים לבעיות בשלוש דרכים: תנאים המפרים ערכים חשובים עשויים להיות מועברים לבעיות, תנאים נעשים בעיות על ידי השוואה עם יחידות רלוונטיות ותנאים נעשים בעיות דרך סיווג בקטגוריה אחת ולא באחרת. תומכי מדיניות מתייחסים לערך של הטיעונים שלהם, על כן אפשר לראות בפעולה היבטים רבים של מודל פתרון בעיות מסורתי של קבלת החלטה, כולל שימוש במגוון טכניקות ניתוח כגון חישובי עלות-רווח ומידול של צורות שונות, בניסיון של תומכים לתת נימוק רציונלי ומשכנע לחשיבות של בעיה נתונה.
מדיניויות, או פתרונות פוטנציאליים לבעיות שקובעי מדיניות בחרו להכיר בהן, מתפתחות בדרכים דומות לברירה טבעית ביולוגית, לפי קינגדון. מומחים העובדים בקהילות מדיניות מפתחים ומתנסים ברעיונות שלאחר מכן "נסחפים" פנימה וסביב הממשל בסוג של "מרק קדמון של מדיניות" מתנגשים זה בזה לאורך זמן ליצירת שילובים, שילובים מחדש ומוטציות. אפשר למצוא גידול של פעולה, בהתפתחות של פתרונות בתוך קהילות מדיניות. אפשר למצוא גם רמה של רציונליזציה בכך שקובעי מדיניות עשויים להשתמש באמות מידה מסוימות להחלטה (לדוגמה, אפשרות טכנית, התאמת ערך וצפי של מגבלות עתידיות) בבחירה של כמה רעיונות שישרדו ואחרים שיוכחדו.
שלישית, קינגדון מתאר את הכוחות שיכולים "לרכך" את המערכת הפוליטית לקראת שינוי, ובכך לאפשר לנושאים לעלות על סדר היום הממשלתי. התפתחויות בזרם זה יכולות להיות צפויות או לא. שינויים צפויים לפעמים כוללים מהפך מחזורי באיוש תפקיד על ידי נבחרי ציבור הנובע מבחירות מוסדרות. שינויים לא צפויים יכולים לנבוע משערורייה פוליטית, שינוי פתאומי בדעה ציבורית או שינויים כלכליים. קבוצות בעלי עניין בדרך כלל בעלי תפקיד מכריע בהנעת תמיכה ברעיונות מדיניות מסוימים או נגדם.
כיצד משתנה סדר יום אם כפי שמציע הדיון הקודם הזיהוי של בעיות, יצירה של פתרונות מדיניות והמצעד של פוליטיקה מתקדמים בעיקר באופן עצמאי זה מזה? לפי הניסוח של קינגדון נושא זוכה לתשומת לב של קובעי מדיניות רק לאחר ששלושת הזרמים השונים של פעילות מתלכדים להזדמנות של החלטה. "זיווג" זה של זרמים אוטונומיים למחצה בדרך כלל מייצג את המאפיין הבודד המשמעותי ביותר של המודל.
זרמים עשויים להתלכד כאשר נפתח חלון הזדמנויות ו"יזמי מדיניות" מפנים תשומת לב לבעיות ומקדמים פתרונות הקרובים ללבם. מפני שבעיות ופתרונות קשורים באופן רופף האחד לשני בפח האשפה הממשלתי, קיים גיוון רב בדרכים שיזמים מקשרים בעיות מסוימות לתנאים פוליטיים. לפי קינגדון, יזמים עומדים וממתינים בסביבת הממשל עם הפתרונות שלהם כבר מוכנים ביד, ממתינים לבעיות שיצופו כדי לחבר אליהם את הפתרונות שלהם, ממתינים להתפתחות בזרם הפוליטי שהם יכולים להשתמש בה לטובתם. מה עולה על סדר יום מדיניות לאומית על כן יכול להיראות כתוצר של תערובת של "אשפה" מטפורית שכבר צפה בזרמים יחידים של פח אשפה ממשלתי באותו הרגע שבו יזם מדיניות מזווג בהצלחה את הזרמים הנפרדים של פעילות. דפוס משמעותי יכול להימצא בכוחות המדריכים התפתחויות ברמה של זרמים יחידים, ואילו שרירותיות וחוסר צפי מאפיינים את האופן שבו זרמים אלה מתלכדים ומעלים נושאים על סדר היום של החלטה ממשלתית.
בסיכום של המורכבות של כוחות בפעולה במודל זה, מאפיין קינגדון תנאים של סדר יום ברמה לאומית בארה"ב כאוסף של בחירות המחפש נושאים, בעיות מחפשות מצבי החלטה שבהם הן יכולות להיות מוצגות, פתרונות מחפשים בעיות שיכולות לספק תשובה אמינה ופוליטיקאים המחפשים בעיות הקרובות ללבם או מדיניויות שבאמצעותן הם יכולים לקדם את הקריירה שלהם.
המאפיין המבחין של תיאוריית שלושת הזרמים – דגש המושם על מקרה במקום על ודאות, הפכפכות במקום יציבות – נפרד מתפיסות דומיננטיות על טבע יצירת מדיניות בארה"ב. בשעה ש"יציאה מתסבוכת" של גידול מדיניות התאימה בנוכחות ליסודות של תוספתיות ועדכון שולי, המודל של קינגדון חזה באקלים מדיניות המועד באופן לא-טבעי לשינויים מהירים ולפעמים בלתי צפויים.
כמו כן, תיאוריית שלושת הזרמים גם אתגרה את התפיסות של רציונליזם על ידי דחייה של...
לקריאת הסיכום המלא הורד/י את הסיכום באמצעות הטופס לעיל^
