השפעת קבוצות אינטרסים על שינוי מדיניות בארה"ב: הערכה המבוססת על היסטוריה של מדיניות


מבוא
באיזו תדירות ותחת אילו נסיבות קבוצות אינטרסים משפיעות על התוצאות של המדיניות הלאומית של ארה"ב? במאמר זה, אני מציג שיטה חדשה להערכת השפעה המבוססת על שיפוט היסטורי של מדיניות. אני מקבץ מידע מ-268 מקורות שסקרו את ההיסטוריה של יצירת מדיניות מקומית ב-14 תחומי מדיניות מקומית מ-1945 ועד 2004. במשותף, היסטוריונים של מדיניות מייחסים גורמים הקשורות לקבוצות אינטרסים ב-395 מתוך 790 מקרי חקיקת מדיניות שזוהו. השפעה זו מופיעה בכל ענפי הממשלה, אך משתנה לפי זמן ותחום המדיניות. ההשפעה שזוהתה לעתים קרובות ביותר היא תמיכה כללית והשפעת לובי של ארגוני תמיכה. אני מנצל את דיווחי ההיסטוריונים בכדי לבנות רשת של 299 קבוצות אינטרסים ספציפיות להן מיוחסות חקיקות מדיניות. רשת השפעת קבוצות האינטרסים היא מרוכזת ברובה, עם מידת מה של קיטוב אידאולוגי. התוצאות מדגימות כי השפעתן של קבוצות אינטרסים עשויה להיות נפוצה למרות שלא סביר לזהות אותם באמצעות הכלים האופייניים המשמשים להערכת השפעה.

מחקר על השפעות של קבוצות אינטרס
מדיניות ציבורית היא תוצר של מערכת פוליטית. לקבוצות אינטרסים שונות יש רצון להשפיע על מדיניות זו, ובעוד שיש עדויות להשפעה ניכרת של קבוצות בתחומים מסוימים, חוקרים בתחום מתקשים להציג את השפעתן של קבוצות אינטרסים באופן כללי בשל מחסור בכלים למדידה. לעומתם, היסטוריונים של מדיניות אינם מחפשים עדות להשפעה, אבל היא מצוינת כחלק מהנראטיב של שינויי המדיניות כחלק ממחקר איכותני לזיהוי הנסיבות לשינויים. חוקרים אלו אינם משתמשים ברקע התאורטי של קבוצות אינטרסים, אלא בעדות המבוססת על החקירות שלהם. עדות זו מציגה את הקבוצות החזקות בזמן מסוים ומתייחסת אף לשחקנים נוספים, כמו חברי קונגרס.
מחקר זה משתמש בנראטיבים שנאספו ע"י היסטוריונים כדי להסביר חקיקה משמעותית בנושאי מדיניות תוך בחינה של קבוצות האינטרסים והשפעתן. המידע נלקח מתוך 268 ספרים ומאמרים שסוקרים לפחות עשור של היסטורית מדיניות ב-14 תחומים מאז 1945, בניהם חקלאות, חינוך, כלכלה ומסחר, תעסוקה, הגירה ועוד באופן שמכסה את כל ספקטרום המדיניות הפנימית.
הניתוח נעשה תוך התחשבות בחקיקה, בפעולות של סוכנויות אדמיניסטרטיביות ופסיקות בתי משפט. נערכה הבדלה בין קבוצות אינטרסים שונות, סוגי קבוצות ודרכי פעילותן – יצירת לובי, הפגנות וכו'. המידע קובץ למאגר נתונים של הגורמים המיוחסים לכל קבוצת אינטרסים ובדיקות אמינות מידע נערכו באמצעות השוואת הדיווח של מחברים שונים והתייחסות להבדלים שנמצאו קשורים בשיטת איסוף המידע.
נמצא כי קבוצות אינטרסים מעורבות בשינוי מדיניות לעתים קרובות – השפעתן נמצאה ב-279 חוקים משמעותיים שהועברו בקונגרס (54.8% מהחוקים), 31 תקנות של רשות מבצעת, 35 חוקי סוכנות אדמיניסטרטיבית ו-46 החלטות משפטיות. ההשפעה נמצאה בכל התחומים ובכל ענפי הממשלה אך בעיקר בהחלטות בקונגרס ולרוב משולבת בהשפעות גורמים נוספים.
בבחינת אופן ההשפעה של הקבוצה, תמיכה כללית של קבוצת האינטרסים מצוינת ב-22% ממקרי שינויי החקיקה, ויצירת לובי מצוינת ב-16.08% מהמקרים. באחוזים קטנים יותר מצוינים גיוס בוחרים וישנה גם השפעה של קבוצות על מהות השינויים עצמם בכ-9% מהמקרים של שינויי חקיקה.
בבחינת סוגי קבוצות האינטרסים, הקבוצות המוזכרות ביותר, ב-33.8% מהמקרים, הן קבוצות תמיכה כמו קבוצות אינטרסים ציבוריות וקבוצות תמיכה בנושאים ספציפיים, בעיקר בתחומי שינויי מדיניות לאחר המלחמה. אחרי קטגוריה זו הוזכרו קבוצות אינטרסים "עסקיים" כמו בעלי עסקים, ארגוני סחר ועוד ב-19.8% מהמקרים, לרוב במקרים של התנגדות לשינויי מדיניות. בבחינת שינויים בזמן, נראתה עליה בהשפעת קבוצות אינטרסים משנות ה-40 של המאה ה-20 ועד שנות ה-60, ולאחר מכן ירידה, אך זו אינה מצביעה על ירידה בהשפעת קבוצות אינטרסים דווקא.
לבסוף, השפעת קבוצות נפוצה יותר בשינויים בתחומי סביבה וזכויות האזרח, כנראה בשל ריבוי קבוצות האינטרסים הקשורות לכך, ובתחומים אחרים נמצאה שונות במידת ההשפעה. בכל התחומים נמצאה השפעה על כ-30% משינויי החקיקה המשמעותיים.
לבחינת תפקידן של קבוצות אינטרסים מסוימות בשינויי חקיקה שקשורים במדיניות ומערכות היחסים בין הקבוצות נעשה ניתוח רשתות חברתיות מתוך המידע שנאסף. עבור כל חקיקת מדיניות שצוינה בנתונים נרשמו הקבוצות הקשורות ונערך שילוב של הסברים לשינוי במדיניות. התוצאה היא בסיס נתונים שבו קבוצות אינטרסים נרשמו כמשפיעות באופן מלא או חלקי על כל שינוי מדיניות, עם חלוקה לקטגוריות לפי אידאולוגיה (ליברלית או שמרנית).
נמצאו 299 קבוצות אינטרסים שקשורות לפחות לשינוי אחד. אלו שכללו ברשת המבוססת על משתתפים שנמצאו קשורים לכל שינוי מדיניות, כך שקשרי המערכת מוערכים כמספר השינויים המשותפים בין כל זוג קבוצות אינטרסים. הרשת מורכבת מליבה של קבוצות קשורות ופריפריה גדולה של קבוצות עם פחות קשרים. הקבוצות הליברליות הן מרכזיות יותר, ובאופן כללי ישנם יותר קשרים בין קבוצות דמיון אידיאולוגי. לרוב הקבוצות להן משויכת השפעה על מדיניות יש קשרים לקבוצות רבות אחרות. רוב הניסיונות המוצלחים להוביל לשינוי מדיניות מערבים מספר קבוצות ונראה כי קבוצות מרכזיות מסייעות לגשר על פערים בין קבוצות אחרות שאינן קשורות. הקבוצות שבמרכז זכו לסיקור תקשורתי רחב ביותר והן מסוגים שונים, אך אותן קבוצות מפעילות השפעה לאורך כל התקופה שנבדקה, החל מ-1945.
נמצאה השפעה רבה של קבוצות אינטרסים בכל ענפי הממשלה ותחומי המדיניות. הממצאים תואמים את הקיים בספרות, להוציא ספרות שקושרת בין טקטיקות של קבוצות מסוימות להצלחה במדיניות. ההשפעה הנפוצה ביותר היא תמיכה כללית, כמו פיתוח רעיונות ועידוד תמיכה ציבורית ולאחר מכן נפוצה השפעת יצירת הלובי, שפועלת האמצעות קבוצות לחץ ומחקר. ההשפעה היחסית של קבוצות ככל הנראה אינה קשורה למשאבים שברשותה ואלו הוזכרו מעט בנתונים שנבחנו.

דיון ומסקנות
ממצאים אלו יכולים להסביר את הסתירה בין הטענות על השפעת קבוצות אינטרס במקרי בוחן והקושי לזהות טקטיקה קבועה בעלת השפעה בספרות הכמותנית. לרוב נערכת השוואה של משאבים ואסטרטגיות, אך יתכן שמידת ההשפעה מוסברת על-ידי תמיכה כללית ומוניטין של קבוצות מסוימות. ניתוח היסטורי של שינויים במדיניות מציע פרספקטיבה על המנגנונים של השפעת קבוצות אינטרסים, כמו חשיבות של מרכזיות הקבוצה ומוניטין של הקבוצה כמייצגת את בוחריה. בכך נכללות קבוצות תמיכה ציבוריות, ארגוני סחר ועוד.
למרות מגבלות המחקר, כמו התמקדות של היסטוריונים בחוקים בקונגרס, סקירה לא מאוזנת של שינויים שונים וכך שניסיונות להשפעה שלא צלחו לא נכללו בנתונים, המחקר מציע פרספקטיבה חדשה על תחום השפעת קבוצות אינטרסים ומציע כי על חוקרים בתחום להעריך מחדש את התאוריות הקיימות.

מקור

Grossmann, M. (2012). Interest group influence on US policy change: An assessment based on policy history. Interest Groups & Advocacy, 1(2), 171-192.