ארגונים לא ממשלתיים (NGOs) ומערכת האו"ם במצבי חירום הומניטריים מורכבים: סכסוך או שיתוף פעולה?
Natsios, 1995
מאמר זה בוחן את היחסים המתפתחים בין ארגוני האו"ם (ארגונים בין-ממשלתיים, IGOS) לבין אל"מ (ארגונים לא ממשלתיים, NGOS) במצבי חירום הומניטריים מורכבים, ומתאר את סוגי השחקנים הללו, את תרבותם הארגונית, את סמכויותיהם ואת אופן התנהלותם. המאמר שואל מדוע נדחפו ארגונים אלה לשיתוף פעולה הדוק יותר בעתות של רעב ומלחמות אזרחים, כיצד פועל שיתוף הפעולה הזה להלכה ולמעשה, במדיניות ו"בשטח", והאם הם ערוכים להתמודד עם האתגרים הקיימים. מהם היתרונות והחסרונות שכל אחד מסוגי הארגונים הללו מביא איתו, וכיצד באות לידי ביטוי נקודות החיכוך ביניהם במשימותיהם השונות, בסגנונות הפעולה שלהם ובתרבותם הארגונית?.
IGOS וNGOS מנסים להתמודד עם תוהו ובוהו גובר בעקבות הגידול במספר המדינות הכושלות באפריקה, בבלקן, במזרח התיכון ובברית המועצות לשעבר. אולם גם בהערכה נדיבה חייבים להודות כי תוצאות הסיוע מעורבות. מצבי חירום הומניטריים מוגדרים לרוב ע"י כמה מאפיינים: הדרדרות או קריסה של שלטון מרכזי, סכסוכים אתניים או דתיים והפרות נרחבות של זכויות אדם, חוסר בטחון תזונתי, שלעתים מתדרדר לרעב המוני, קריסה כלכלית הכרוכה בהיפר-אינפלציה, אבטלה וירידה בתל"ג לנפש, וגלי הגירה המוניים של אנשים ופליטים הבורחים ממוקדי הסכסוך או מחפשים מזון. חוסר יציבות זה אינו מכבד גבולות של מדינות, ולעתים קרובות גולש למדינות שכנות, שרבות מהן חלשות בעצמן. כשהתוהו ובוהו הולך ומתרחב ואינו מראה סימני דעיכה, הוא מציב אתגר רציני בפני הקהילה הבינ"ל.
משקיפים אחדים טענו כי מצבי חירום אלה גרמו להעברת משאבים נדירים מפרויקטים של פיתוח בר-קימא, לעבר התערבות הומניטרית מצילת חיים. המימון שהעבירה USAID, סוכנות הסיוע הבינ"ל האמריקנית לארגוני או"ם, לארגון ההגירה הבינ"ל, לצלב האדום ולNGOS לסיוע במצבי חירום הומניטריים עלה דרמטית בסוף שנות ה1980. מקרב המדינות העשירות, ארצות הברית היא המדינה העשירית ברשימת נותני סיוע חירום, אך היא מדשדשת במקום ה-20 בסיוע לפיתוח. אין להסיק מזה שסיוע החירום האמריקני הוא כה גבוה, אלא שהסיוע לפיתוח הוא כה נמוך. בכדי להשתמש בכסף הזה במצבי חירום צמחה -בדרך מקרה יותר מאשר בדרך של תכנון - מערכת המורכבת משלושה שחקנים: NGOS, ארגוני או"ם, והצלב האדום הבינ"ל (להלן הצלב האדום).
ארגונים לא ממשלתיים
NGOS הם המורכבים והמגוונים מבין 3 השחקנים המעורבים במצבי חירום הומניטריים. ישנם 1500 NGOS הרשומים במערכת האו"ם כבעלי מעמד של משקיף. רק 400 מהם רשומים בUSAID. רישום זה מהווה תנאי לקבלת מענקים מממשלת ארה"ב. בעת מבצע "השב תקווה" בשנת 1992, פעלו בסומליה 40 NGOS. בסוף 1993 פעלו 76 NGOS במחנות הפליטים הרואנדיים בקונגו (אז זאיר). אולם המספרים קצת מטעים. חלק מן הארגונים מעניקים סיוע למשך זמן קצר. ארגונים אחרים מחלקים בגדים או תרופות לארגונים אחרים הפעילים בשטח, והם אלה אשר מעבירים אותם לידי הנזקקים במחנות הפליטים. ארגונים אחרים הם רק סניפים לאומיים של אותו ארגון בינ"ל, למשל הסניף הספרדי, הבלגי, ההולנדי והצרפתי של "רופאים ללא גבולות", והם עובדים יחד בסומליה ובקונגו.
בקיצור, רוב הNGOS אינם עוסקים בהצלה. ישנם אולי 20 NGOS בארה"ב ועוד 20 באירופה אשר פועלים במצבי חירום מורכבים. זו עבודה מתמשכת, אשר דורשת מיומנויות טכניות ופעילות נרחבת דיה בכדי שתיצור השפעה ממשית בשטח. מבין 40 הארגונים הללו, אולי 10 ארגוני או"ם ו-10 NGOS אירופיים מקבלים 75% מכל הכסף הציבורי המיועד למצבי חירום. NGOS אמריקניים מקבלים 76% מכל כספי הסיוע שמקצה ממשלת ארה"ב למטרות סיוע חירום בשנת 1993, ו87% מן הכספים המיועדים לסיוע חירום במזון. האיחוד האירופי העניק 65% מכספי הסיוע ל20 NGOS בשנת 1994.
ארגוני הצלה אלה מתמחות לרוב באחת או יותר מחמש מפעילויות ההצלה המקובלות: חלוקת מזון, מתן מקלט, מים, תברואה וטיפול רפואי. לכך אפשר להוסיף מאמצי שיקום כדי להביא חברה המצויה בטראומה בשל מצב החירום לתפקוד עצמי בסיסי: להיות מסוגלת להגיש סיוע רפואי ראשוני, ולטפל בגידולים החקלאיים ובחיות. אולי כחצי מן הNGOS הללו עוסקים רק בפעילות הצלה, ואילו החצי השני עוסק הן בהצלה והן בפיתוח. לארגוני הפיתוח הגדולים יותר, דוגמת CARE, Catholic Relief Services, World Vision, Save the Children, Oxfam/UK, יש יתרון בדמותן של תכניות פיתוח וצוות מתאים כדי לנהל אותן עוד בטרם החל מצב החירום באותן מדינות. לכן יש להם היכרות מוקדמת עם התרבות המקומית, ההרכב האתני, תכניות הפיתוח המקומיות ועם הצוות המקומי.
מאז הרעב באתיופיה בשנת 1985, ארוע שהווה קו פרשת מים עבור רוב הNGOS המרכזיים העוסקים בהצלה, התרחשה מהפכה שקטה בתפיסה וביישום של השילוב בין הצלה לפיתוח. בתחילה, התרכזו מאמצי ההצלה בהצלת חיים ובהורדת אחוזי תמותה. מעט מאד מחשבה הוקדשה לכוון של תכנון כלכלי ופיתוח לטווח ארוך יותר. כיום מנסים רוב הNGOS לשלב במדיניותם ובפעילות ההצלה שלהם מרכיבים של פיתוח, במיוחד אלה הקשורים לחקלאות, יזמות קטנה, שירותי בריאות בסיסיים, יעור וסלילת כבישים. זה נעשה בחלוקת מזון או כסף המיועד למטרה מסוימת שנקבעה כבעלת חשיבות בידי מנהיגי הקהילה. כיום מוקדשים מאמצים רבים יותר לבחון את ההגיון הכלכלי של תקופת רעב, כאשר NGOS בודקים את מחירי המזון ועורכים סקרי שוק כחלק מפעילות ההצלה שלהם. מחקר שנערך לאחרונה מצא ש50% מסיוע ההצלה של USAID שניתן בסומליה כלל סיוע לפיתוח.
NGOS שואבים את משאביהם ממקורות ציבוריים ופרטיים כאחד. מעטים מהם מתקיימים ללא מימון ציבורי, והרוב מקבלים 60-70% ממשאביהם מידי ממשלות. אף שגם האו"ם מעביר לNGOS מימון לצורך הצלה, גובה המימון שלו נמוך יחסית. בנוסף לתרומות של ממשלות, מקבלים NGOS מקורות מימון פרטיים, אשר מגיעים בעיקר בעקבות פניות דרך אמצעי התקשורת, בעיקר טלויזיה. חוק אמריקני מחייב NGO לגייס 20% לפחות ממשאביו ממקורות פרטיים כדי להיות זכאי למימון ממשלתי. רוב הממשלות התורמות הקימו משרד מיוחד לנושא של פעילות הצלה בעתות אסון.
צורת הארגון ומבנה הסמכות של הNGOS משפיעה על עבודתם. ישנם 4 דגמים של ארגון בינ"ל: ראשית, כולם החלו, ואחדים נותרו בעלי מרכז אחד הממוקד בארץ מסוימת, אף שהם פועלים בארצות רבות. שנית, ישנם NGOS שיש להם סניפים...
לקריאת הסיכום המלא הורד/י את הסיכום באמצעות הטופס לעיל^
